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国土空间规划中“留白”用地的布局思考 ---贺兰县推进土地权改革的实践案例

索引号 11640122MB185098XH/2022-00032 文 号 发布日期 2022-05-17
发布机构 贺兰县自然资源局 公开时限 长期公开 所属分类 规划计划
关 键 词 国土空间规划

一、情况简介

在国土空间总体规划编制过程中,贺兰县围绕协同抓好流域生态保护、协同推进基础设施建设、推进城乡融合发展、产业分工合作布局四方面,以市县一体化为核心导向,积极争取银川中心城区基础设施向贺兰县延伸,优质教育和医疗资源在贺兰县布局,强化对银川中心城区的服务功能和保障。在这一规划理想转变为规划实践的过程中,贺兰县的社会经济发展韧性、城市建设发展韧性等面临考验。回顾传统城市规划,总是倾向于提前“把指标用满、把用地铺满、把空地占满”。在全国国土空间规划培训视频会议中,陆昊部长特别强调“留白不是消极不为,而是给城市未来发展留下空间”,这体现出新一轮国土空间规划摒弃蓝图式的终极理想,转而走向刚弹结合、差异管理、有序开发的思想导向。规划语境下的“留白”是面向城市发展的不确定性和复杂性以提供多情景应对准备的重要手段,而如何为未来城市发展进行科学预留是目前国土空间规划中面临的重要问题。传统的方法往往将城市总体规划当作一种静态的、技术性的工作来完成,但在具体实践过程中,城市的发展受到多方面不确定因素影响,往往会造成规划偏差。作为提升城市弹性的重要手段,规划“留白”愈发受到重视,其长远性展望和前瞻性预留符合当前贺兰县社会发展实际,结合土地权改革,贺兰县在此进行了深入探索与研究。

二、存在问题

当前,在新冠疫情蔓延全球的背景下,世界正经历百年未有之大变局,我国发展面临的国内外环境发生深刻复杂变化,面向2035年,贺兰县面临着诸多不利条件和严峻挑战。

(一)经济社会发展不平衡不充分。贺兰县经济规模总量小,面向银川市首府站位,发展不足仍然是当前最大的短板。工业园区作为县域经济发展“主战场”作用发挥不强,经济发展质量和效益不高。县城教育、医疗、养老等公共服务供给总量不足,空间分布不均,园区设施配套相对滞后,城市精细化管理还需加强。城乡之间在收入、医疗、教育、就业、卫生、基础设施等方面仍存在较明显差距。

(二)资源利用方式不节约不集约。贺兰县土地利用方式较为粗放,人均建设用地面积远高于国家标准,工业园区地均投入产出与高质量发展存在差距。单位GDP地耗、能耗、水耗高于地区平均水平。

(三)区域协同机制不完善不协调。与银川市协同发展衔接不够,同城产业联动发展水平不高,交通联系不畅,骨架路网结构不完善,区域阻隔和行政壁垒作用依然没有破除。工业企业规模小,集群化程度不高,与周边地区产业协同发展能力亟待增强。

三、主要做法

总体来看,贺兰县的城市发展建设环境是复杂的,且在当前背景下,“黑天鹅”“灰犀牛”类事件的突发性和难预测性,这就要求贺兰县在编制国土空间总体规划中充分考虑动态变化性,为未来发展的不确定性和不可控性预留弹性空间,以提高城市在城市建设和经济发展、空间治理和风险防治的能力。结合为应对新冠疫情的“方舱医院”来看,其项目用地均属于临时征用,而非规划提前预留的应急空间,印证目前面对突发事件采用的是“应激式”被动防范,也反映出规划在城市弹性方面缺乏一定的前瞻性。所以在国土空间规划中明确城市留白用地,可以为城市留出建设冗余,以“留白”的方式灵活应对多重复杂情境。在贺兰县的规划“留白”探索中,主要从以下四方面着手:

(一)探索建立健全“论证评估-意见征询-审议批准-规划编制”流程。按照留白用地整体统筹、控制总量的原则,建立“论证评估-意见征询-审议批准”的启用程序,从规划用地“留白”选址、留白用地对象、留白用地规模、留白用地“缓冲期”利用、规划“留白”管控5个要素展开。为避免现行土地资源浪费,优先选取开发机会成本低的区域,与战略预留规划成果相衔接。

(二)通过行政规范性文件强化规划留白的地位和使用范围。贺兰县在已有规划留白理论探索的基础上,研究起草《贺兰县国土空间规划留白实施意见》,确定将建设用地总规模的10%用于规划留白,划分空间留白和指标留白两种类型留白方式,明确规划留白准入条件、使用流程等内容,从规划留白的类型、划定、使用、监督和管理等维度系统建立规划留白机制。贺兰县国土空间总体规划中确定空间留白用地5平方公里,建设用地指标留白10平方公里(其中保障乡村振兴产业预留7.5平方公里、交通水利能源等重大线性基础设施和自治区确定的重大产业预留2.5平方公里)。在“多规合一”实用性村庄规划编制中,将总体规划预留的7.5平方公里留白指标进一步深化和落实,通过制定印发《贺兰县关于乡镇人民政府统筹使用村庄规划建设用地机动指标的实施细则(试行)》,赋予乡镇人民政府对村庄规划建设用地机动指标统筹使用权限,进一步活化建设留白指标的使用。

(三)深化中心城区用地布局,以功能使用为导向合理确定空间留白的位置及规模。为适应外部环境的变化,规划需要正面应对发展的不确定性。贺兰县中心城区用地布局以功能使用为导向,在规划确定的50平方公里城镇开发边界内采用定量和定位相结合的方法布局空间留白,强化规划的弹性适应能力。依据不同的使用功能将空间留白细分为战略型留白、发展备用型留白和功能优化型留白三种类型。战略型留白用地着重选择区位优势明显、尚未明确建设意向的区域,初步划定面积368亩,2025年之前不进行开发建设;发展备用型留白旨在为城市功能拓展,重大基础设施选址预留空间,划定面积486亩,2025年之前根据需要依申请开发建设;功能优化型留白主要包括现状低效利用待转型的成片工业区以及规划交通区位条件可能发生重大改变的地区,划定面积710亩,2025年之前通过城市更新,盘活现有用地,提高土地使用效率。

(四)细化指标留白分类,保障葡萄酒产业发展用地,助推黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设。葡萄酒产业是自治区确定的九大产业和贺兰县政府确定的“8+1”重点产业之一,发展葡萄酒产业有助于实施产业布局区域化,构建和发展现代产业体系,加快推动经济转型升级。贺兰县国土空间总体规划编制聚焦葡萄酒产业发展面临的问题,以强化贺兰山生态保护屏障为出发点,落实一山一河的生态保护坐标,将水资源作为酿酒葡萄种植的最大限制条件,综合考虑粮食安全、生态安全、水权交易等限制条件和操作路径。结合国土“三调”数据,梳理出现状葡萄种植面积约1.5万亩,配套建设用地面积约0.09万亩;通过规划优化用地布局及国土综合整治等方法,可增加葡萄种植面积约4万亩。同时,依据自治区《葡萄酒制造行业建设用地定额指标》以葡萄酒小镇建设用地面积不超过项目总面积的15%计算,贺兰县国土空间总体规划为葡萄酒产业建设用地初步预留约0.6万亩指标留白,用于保障葡萄酒庄建设、文旅观光、康养、基础设施等用地需求。规划管理上,建设项目使用指标留白视为符合规划,指标留白规模随着建设项目的报批进行核减。

四、取得成效

(一)刚弹结合,明确生态底线及开发上限;计利长远,充分考虑未来城市发展需求。贺兰县在空间布局上严守生态底线,禁止占用生态保护红线、永久基本农田等生态要素;严守开发上限,留白用地布局不能突破城镇开发边界范围。战略留白着眼于长远利益,充分考虑未来各种可能性以提供空间保障。充分考虑区域协同需求,积极推动基础设施、产业协作、生态保护、社会事业等重点领域合作;考虑内部发展需求,以土地价值提升、环境品质优化、产业转型升级为目标预留发展空间,对于目前尚未考虑清楚但对发展具有战略意义的地区进行前瞻性留白。

(二)村庄留白——助力乡村振兴。结合贺兰县行政村村庄发展水平、资源禀赋、人地挂钩等实际情况,除预留一定的指标作为民生设施建设之外,留白重点聚焦于两种类型村庄,一类是以历史文化和自然风光为特色的传统村落,预留留白支持休闲民宿、旅游服务、文化创意等文旅设施建设;一类是以产业升级为特色的现代乡村,预留留白支持农村物流、电子商务、微型企业创业示范基地、创新孵化器等新产业新业态用地需求。

贺兰县立岗镇星光村的发展颇具代表性,“别看现在村子光鲜,几年前,星光村还是个‘空心村’。八社60户人家,房屋空置率超过80%,土地流转后,年轻人外出务工……老屋有的破败不堪,有的濒临倒塌,”这是2016年立岗镇星光村村书记黎伟返乡创业时看到的景象。得益于“多规合一”实用性村庄规划及农村宅基地制度改革,机制活了,用途多了,出路也就多了。“星光村星光农场、萌宠乐园、星座部落、采摘基地等设施一应俱全,可以垂钓、采摘,宿营,孩子们也有了玩耍的地方,研学、游乐、住宿、休闲都能满足。”仅去年国庆节假期,星光村4家民宿7天的营业额就已超过5万元,全村的旅游接待收入超过20万元。

(三)树立了坚持刚性约束与弹性管控并行的理念,从增量规划逐步转向存量优化。在严格把控永久基本农田与生态保护红线的基础上充分考虑未来发展不确定性,分区位设置留白空间为未来发展提供充足空间保障。将存量建设用地的盘活、优化、挖潜与提升作为未来城市发展的重点内容,根据存量地块区位确定差异化开发模式,对重点地段的存量建设用地再开发的各项指标予以严格限定,但在具体用地功能与用途上进行弹性管控。在编制、审查“多规合一”实用性村庄规划中,科学合理安排集体经营性建设用地规模和布局,腾挪空间支持农村产业融合发展和乡村振兴,探索集体经营性建设用地入市交易,释放土地红利。贺兰县结合界址、面积、用途、产业准入、生态保护要求及地上附着物处置方式进行论证,将125.11亩集体经营性建设用地进行出让,交易金额1224.04万元。

五、适用范围

留白用地功能价值能否顺利实现,取决于选址的适宜性。总体来看,一是适用于各县区重点针对城镇周边的战略留白区、发展备用型留白区或功能优化型留白区等进行发展空间预控,为城市高质量发展提供空间。二是满足多种用途功能基本需求的区域。战略留白空间的用途导向不同,用地需求各异。留白用地应优先选择用地限制少、便于规划选址时可以适应不同功能基本需求的地块。三是优先选取开发机会成本低的区域。由于留白用地的启用时间不明确,应充分考虑土地利用中的机会成本,避免资源浪费。

                                                                             

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(此件公开发布)

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