近期，按照县委的安排部署，县委政研室对我县和周边县市农村宅基地和房屋自愿有偿退出情况进行了调查。现报告如下：
一、我县在农民宅基地退出方面的主要措施与做法
按照宅基地退出后的用途，我县实施的农村宅基地自愿有偿退出主要有以下四种方式：
（一）宅基地换住房。在中心村建设中主要采用宅基地换住房的形式，通过“增减挂钩”平衡中心村建设的费用，改善农民居住条件。如立岗镇兰光中心村、金贵镇江南中心村、洪广镇洪西中心村,按照《贺兰县城乡建设拆迁安置补偿办法》（贺政发[2012]80号），采取以宅基地换房的形式，鼓励农民退出宅基地。具体做法是，面积在0.4亩以内的宅基地每0.1亩平均置换中心村楼房19平方米。实际占用面积大于0.4亩的，每0.1亩置换3平方米，最多置换12平方米，超出部分按每亩18915元的标准给予现金补偿。农民宅基地上的房屋根据建造结构按照每平方米40—100元的价格给予现金补偿。一宅多户的，视具体情况每户补偿30—50平方米楼房。非本集体经济组织成员取得宅基地使用权的，按照集体经济组织成员对待。
（二）以房换房。在棚户区改造中主要采用以房换房和货币补偿的形式。如习岗镇祥和家苑。按照《贺兰县棚户区改造征收习岗镇村集体土地及房屋拆迁安置补偿办法（试行）》（贺政办发[2016]28号），对拆迁户宅基地上的土地、建筑物、构筑物、附着物等进行评估，主附房屋每平米为80-460元，各类杂房、棚、围墙等每平米为10-1000元，其他室外附属设施、大棚等按照不同单位给予5-20000元的补偿。折算后返还楼房的，按照均价980元/平方米计算；超出部分在50平米以内的，每平米均价1800元；超出50平米以上的，每平米均价3000元；剩余面积按820元/平方米给拆迁户补退。对于不符合安置政策的被拆迁户，宅基地及宅基地上的建筑物、构筑物、附着物等，依据标准，给予一次性货币补偿。
（三）货币补偿。在工业园区建设、滨河大道修建、农业项目建设等工程实施中需要征占农民宅基地及住房的，给予农民货币补偿后，农民退出宅基地。如在修建滨河大道时征收农民宅基地和房屋，根据群众意愿，一部分实行现金补偿，按拆迁时实有房屋面积和结构，每平方米最高补偿1500元，另一部分按照宅基地换楼房的政策措施，就近安置到兰光中心村和通伏中心村。此外，今年我县出台《贺兰县化解房地产库存若干意见》，对自愿退出宅基地并还耕、还林的本县农民，在县城（不含德胜商住区）购买面积140平方米以内新建商品住房或二手房的，按其退出合法宅基地面积，给予一次性购房补助。0.4亩以下的宅基地一次性补助5万元。超出0.4亩，不超过0.8亩的，超出部分每0.1亩补助1万元，超出0.8亩的部分不予补助。享受退出宅基地购房补助的，不再享受直接购房补助。
（四）插花安置移民。在农户自愿的前提下，按照每亩33250元的标准回购闲置宅基地66处，28亩，承包地300亩，安置生态移民299人。退出宅基地的农户不得重新无偿获得宅基地，且人均耕地不得少于1亩，集体经济组织成员身份不变。移民按照人均0.1亩宅基地、1亩耕地的标准予以分配，房屋由移民办在回购的宅基地上按照人均15平方米的标准新建安置。目前，66户“插花”安置的移民已全部完成房屋建设和搬迁安置。
二、周边县区和其他地区的经验做法
（一）平罗县农村宅基地制度改革的进展及经验。
平罗县2015年被确定为全国农村土地制度改革试点县。2016年9月，平罗县出台了《平罗县农村宅基地制度改革试点工作实施方案》、《平罗县农村闲置宅基地处置管理暂行办法》、《平罗县农村宅基地有偿使用费管理暂行办法》、《平罗县农村宅基地自愿有偿退出管理暂行办法》等改革措施。
《平罗县农村宅基地制度改革试点工作实施方案》规定，空闲两年以上未使用的宅基地（包括危旧房屋拆除后两年以上未翻建房屋的宅基地）、新申请批准后两年内未建设房屋的宅基地认定为闲置宅基地。镇村规划范围内的闲置宅基地，村集体经济组织可采取有偿收储的方式，进行收储再利用；镇村规划范围以外的闲置宅基地，鼓励农户自愿有偿退出、或复垦为耕地后予以确权。被认定为闲置宅基地未办理自愿有偿退出或用途变更手续的，按照每平方米每年2元的标准向村集体缴纳闲置宅基地占用费；两年以上拒不缴纳闲置宅基地占用费、不申请办理退出或变更的，由村集体无偿收回。已享受职工养老保险的农村老年人，其闲置土坯房拆除且宅基地无偿退出的可置换城镇公租房。
《平罗县农村宅基地有偿使用费管理暂行办法》规定，农村宅基地有偿使用费属村集体收入，由村集体经济组织收取，收取标准按照有关规定执行。农村宅基地有偿使用费收取的对象主要包括：①农户宅基地占地面积超过470平方米的，对超占面积收取有偿使用费；②农户新申请宅基地的收取有偿使用费；③农户闲置宅基地有偿使用费。收取的农村宅基地有偿使用费80%用于所有村集体经济组织成员社会保障补贴或股金，20%作为公积金或公益金。
《平罗县农村宅基地自愿有偿退出管理暂行办法》规定，申请退出农村宅基地使用权的农户须符合一户一宅要求，农户自愿有偿退出宅基地使用权时，其地上建筑物所有权同时退出。对镇村规划范围外宅基地闲置率较高、农户外出务工较多的村队，适当采取整村或整队整庄点收储。农户自愿有偿退出农村宅基地使用权后，不得再次申请宅基地。农户退出宅基地必须经村集体经济组织同意，并签订退出转让收储协议，退出的宅基地有由村集体依法确权登记，取得《集体建设用地使用权证》。镇村规划范围外退出的宅基地和房屋，由村集体经济组织收储并按照土地利用总体规划的要求统一管理使用。镇村规划范围内退出的宅基地和房屋，由村集体收储后用于安置符合申请条件的农户。
10月初，平罗县对农村宅基地超占有偿使用费收缴及闲置宅基地情况进行了清理检查。截至9月底，全县确权农村宅基地60557宗，其中超占面积24635宗，占40.7%；应缴纳宅基地超占有偿使用费1058.6万元，已收缴980.46万元，占92.6%。全县自愿有偿退出宅基地1720户，非法转让住宅农户446户（含自发移民），“一户多宅”813户，批而未建宅基地352户，新增宅基地46户。各类流转经营主体转让闲置宅基地32宗2.88万平方米，用于建设晒场、仓储等经营场地11个。落实16个村民小组580户农户宅基地和房屋收储整治，整治后就地复垦300亩，调整为经营性建设用地276亩。
（二）其他地区农村宅基地自愿有偿退出的做法及经验。
近年来，重庆、广东、江苏、四川、安徽等地相继探索开展了集体用地和宅基地流转、退出。从推动力量和方式看，主要有三种:
1.政府主导型。如江苏无锡的“双置换”，即农民土地收回换工龄，办社保；房屋拆迁换集中安置房。浙江嘉兴的“两分两换”，“两分”是将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，“两换”是以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住。有的地方试行农村“以地养老”的模式，允许老年农民自愿退出土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权，以退出产权获得的一次性补偿及政府补贴购买养老保险，来抵扣入住养老院的开销，或者用土地流转收入运营养老院。如山东省吕艺镇面向70岁以上老人提供免费养老，村民可以用宅基地换取城镇小区楼房的居住权，年满70岁的老人可入住免费老年公寓。
2.村民自发型。如四川郫县的“五自”模式。以村民为主体，自我融资、自我建设、自我整理、自我开发、自我收益进行土地整治和集体建设用地增减挂钩。资产管理公司以市场化形式，自主管理土地综合整治的立项、筹资、整理、指标交易和收益分配，将原本属于农民的集体土地所有权以更加完整的方式归还给农民。
3.市场配置型。如重庆地票模式。将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，腾出的建设用地指标由国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证--地票。地票可以在重庆市农村土地交易所进行交易，交易总量实行计划调控，原则上不超过当年国家下达的新增建设用地计划的10%。地票交易收益除缴纳少量税费外，绝大部分归农民家庭所有。复垦整理新增的耕地继续由原宅基地农民承包经营。地票作为城市建设用地指标凭证，在城镇使用时可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，并在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，也可在符合土地利用总体规划和城乡总体规划的前提下，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置。征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。
三、以上农民宅基地自愿退出补偿方式的利弊分析
1.我县以宅基地换房和以房换房退出宅基地的方式，目前在立岗镇兰光村、通伏村、永兴村、金贵镇江南村等都未完成宅基地复耕和“增减挂钩”置换，而且在中心村建设过程中由于建设方垫资量大，在房屋分配、安置入住、小区维护管理等方面遗留问题较多。一次性现金补偿的方式容易操作，群众也乐于接受，但前期需要垫付的资金量巨大，财政负担过重。安置插花移民的方式本地农民乐于接受，且移民在当地农民带动下能相对较快脱贫致富，收入稳定，也不存在集中安置带来的相互攀比、等靠要、拒绝脱贫等管理问题，但由于我县移民安置已基本完成，无法在更大的范围推广。
2.平罗县宅基地集体收储的方式农民普遍欢迎，但需要占用大量资金，而且收储的宅基地缺乏变现和增值的途径，难以推广。收取闲置宅基地占用费和宅基地使用费，加强农村集体建设同地管理，增加集体收入的做法值得借鉴推广。对闲置房屋和宅基地比例较大的村整社、整庄点进行收储整治复耕也存在收储资金的问题，但可以采用置换的方式推进农民向中心村、城镇集中，值得借鉴。
3.江苏、浙江、重庆等地的宅基地换社保、以地养老、地票等方式具有经济发展程度的制约，前提是农村宅基地置换为城镇建设用地的实际价值能够平衡将农民纳入城镇职工养老保险、入住养老院的费用。当前，我县的城镇建设用地挂牌价格相对较低、用地指标少，且存在社保和土地政策的限制，因此，这三种方式目前在我县难以实现。
4.四川郫县的“五自”模式有效保护了农民的利益，政策限制较少，适用于城市近郊地区，可以结合农村集体资产股权化改革探索试行。困难在于县乡两级政府在此过程中无利可图，缺乏推动力。
四、几点启示和建议
经济发展对用地的需求迫使各级政府要从农村中拓展新的用地空间。国家对建设用地的总量控制与经济的快速发展对用地的需求形成了一对矛盾。虽然通过优化用地结构，科学合理规划以及节约集约等手段，用地矛盾可以得到一些缓解，但不能从根本上解决问题。实现农村宅基地有偿退出，不仅可以在不增加建设用地总量的前提下缓解发展用地矛盾，而且对推进新型城镇化、农业农村现代化以及维护农民利益等方面都具有十分重要的意义。从农村建设用地中特别是农村宅基地资源中寻找用地新空间，是今后解决用地需求矛盾的关键所在。
（一）创新宅基地退出机制要着力把握几个关键
1.要以赋予宅基地更多权能为基本取向。现行宅基地权能的规定，包括占有、使用、转让、出租等，但所有权能的实现都限制在本集体经济组织范畴内。在市场化和城镇化深入发展的条件下，过度限制宅基地的流转交易范围，违背了物尽其用原则，不利于土地资源效益发挥，一定程度上限制了农民的财产权利，固化了城乡二元结构。应当顺势而为，因地制宜推进农村产权制度改革，最根本的是要正确处理好宅基地的福利性与财产性、保障功能与资产功能的关系，核心是赋予宅基地更多的权能，这是推进宅基地制度改革的关键。
2.要以维护和发展农民土地权益为引领。调研中了解到，农民对宅基地较为典型的诉求，主要有三个方面:一是有一处安身之所，希望通过改革改善居住条件。近年来，我县通过中心村建设，农民的这个诉求已得到部分解决。二是有一份稳定的财产性收入，希望通过改革将沉睡的死资产盘成活资本。目前，我县农村房屋“两证合一”确权登记正在实施，通过宅基地使用权和房屋所有权的转让出租获得财产性收入，明年年底前预计可以实现。三是有一本能保障权利的不动产权证，使自己的农村住房拥有完全产权，在遇到资金困难时可以随时抵押融资。按现行政策规定，农村宅基地归集体所有，集体经济组织成员有使用权，但流转只能在本集体经济组织内部进行。按照“房随地走”的原则，也就限定了农村宅基地和房屋只能在本集体经济组织成员内部流通，无法办理与城镇商品住房同等的不动产登记，实现抵押融资功能，这也是我县和其他县区农民退出宅基地以地换房存在的主要问题之一。因此，开展宅基地制度改革，必须要以实现好、维护好、发展好农民土地权益为指引，保障宅基地权利，完善宅基地权能，使农民群众在这项改革中增添获得感。
3.要统筹协调农村各项综合配套改革。宅基地的流转退出与取得、有偿使用、规划管理等相互关联，与农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农民住房财产权抵押担保相辅相成，与户籍制度改革、农村综合改革、新型城镇化推进互为因果，要统筹协调，总体设计，增强改革的系统性、关联性和耦合性，形成改革合力。
（二）推进我县农村宅基地流转退出的对策建议
农村情况千差万别，推进宅基地制度改革，建立宅基地退出流转机制，是一项复杂的系统工程，要坚持目标导向、问题导向和底线思维，以保障和维护农民宅基地权益为出发点和落脚点，努力使宅基地总量得到有效控制，用益物权得到充分体现，市场配置得到有效运行，探索形成可复制、能推广的改革经验和模式。
1.以新型城镇化和中心村为抓手退出宅基地。目前许多村庄存在“低、小、散、乱、差”现状，不利于节约集约用地和农村环境改善，也是造成农村宅基地流不动、退不出和大量闲置的症结所在。要通过推进新型城镇化，发挥县城作为承载农民进城落户的主导功能，科学规划布局中心村，积极推进农村人口相对集中居住。整合农村土地整治、美丽乡村、农房改造等资金，加大中心村基础设施投入和配套，引导和吸引农户向县城和中心村集聚，为农村分散的住房和宅基地流转、置换、退出创造条件和市场需求。
2.建立完善农村宅基地有偿退出激励机制。以农民自愿为前提，探索有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，引导农村宅基地以整村或“蚂蚁搬家”等多种形式规范有序退出。明确宅基地收回程序和补偿标准，对非法占用的行政强制退出、合法闲置的经济杠杆调节、自愿退出的合理补偿激励。对有退出意向但又不想彻底失去宅基地权利的农户，可采取“留权不留地”、颁发地票期权等方式，在一定时间内保留其作为农民身份的宅基地申请权利。农民放弃宅基地后，不影响其农村集体土地承包和集体资产权益。
3.积极开展农村宅基地收储利用试点。采取政府引导、村或乡镇为实施主体，在农民自愿和按标准补偿后，收回农户的宅基地和房宅，集中起来进行储备、开发和复垦，盘活整合农村宅基地资源，促进合理有效利用。资金来源可依靠土地结余指标收益、政府政策补贴和宅基地有偿选位收益等途径解决。探索建立农村宅基地收贮再利用专项资金，用于宅基地收贮再利用的启动资金、奖励、补助及复垦工程。
4.加快将宅基地和农房纳入不动产统一登记体系。这是完善宅基地管理、用益物权保障和产权流转交易的基础性工作。当前主要问题有两个:一是由于宅基地是没有收益的特殊物权，“证书无用”思想普遍存在，农民自身对发证的积极性不高;二是农村宅基地少批多建、违法用地、权属资料不全等历史遗留问题处置起来比较复杂。为此，要通过深化农村土地民主管理，发挥村级集体经济组织和村民的主体作用，区分不同情形，妥善处理好历史遗留问题，加快将宅基地和农房纳入不动产统一登记体系。
5.建立健全农村宅基地流转交易市场体系。依托现有的农村产权交易中心，为宅基地有偿退出和流转变现搭建渠道。探索建立农村宅基地和住房市场交易服务平台，推进评估中介机构建设，完善交易流通体系，逐步形成能反映用地成本、区位级差、供求关系的宅基地价格体系，建立集体与农户合理的宅基地流转收益分配机制，让农民享有更大的土地收益权利。
